会计是伴随着人类社会生产实践和经济管理的客观需要而产生和发展的，他们的工作就是记录和计算一个单位全部财产物资的收付、消耗、使用和存量的状况，负有向企业领导、社会提供真实可靠且有用的会计信息的责任。随着社会主义市场经济的发展，会计在经济管理中的作用显得越来越重要。会计是单位一切经济活动的基础，真实性是会计工作的最基本要求。然而现实生活中造假帐、报假表的现象时有发生，会计信息失真给社会经济生活带来严重后果，而最大的受害者是国家，因为通过会计对有关数字进行“技术处理”，国家财政收入、国有资产就有可能流入某些集团甚至个人的腰包，而且虚假会计信息也容易导致国家宏观经济决策失误。此外，虚假的会计信息还会成为某些人骗取“乌纱帽”的资本，给不法分子以可乘之机，滋长了浮夸之风和腐败现象，败坏了党风和社会风气。因此，必须加大对会计信息的打假的力度。

一、会计信息失真现状

财政部1999年财政抽查110家企业，有102家企业会计信息失真，其时针程度高达92.7%。2001年12月12日财政布又公布了各地监察专员办事处对320家企业2000年会计信息质量检查的结果，在被抽查的320家企业中，资产不实73.75亿元，利润不实35.11亿元，并且有进一步扩大的趋势。

为贯彻落实《中华人民共和国会计法》，加强会计监督，整顿会计秩序，2003年财政部组织各地财政监察专员办事处对152家企业2002年度会计信息质量进行了检查。本次共检查出152户企业不实资产85.88亿元，所有者权益不实41.38亿元，利润不实28.72亿元。其中资产不实比例5%以上的企业23家，占被检查企业户数的15.13%；利润不实比例10%以上的企业82家，占被检查企业户数的53.95%；利润严重不实，虚盈亏损企业有5家，其报表反映盈利3551万元，实际亏损1.57亿元。虚亏实盈企业有6家，其报表反映亏损1.47亿元，实际盈利4亿元，有16家企业违规设置了账外账。

财政部2003年有针对性地选择了民营企业、被注册会计师出具否定意见或拒绝表示意见审计报告的国有或国有控股企业，以及1999—2002年会计信息质量检查中被公告的部分企业进行了检查，从对民营企业的检查情况来看，大部分民营企业存在着会计基础薄弱、白条抵现金、财务管理混乱、内部制度不健全等问题，尤其是提前确认收入、粉饰报表的现象比较突出。被抽查的12家民营企业资产不实11.48亿元，所有者权益不实10.34亿元，利润不实5.9亿元。从对被注册会计师出具否定意见或拒绝发表意见的审计报告的国有或国有控股企业的检查情况来看，部分企业仍面临着经营管理不善，通过违规拆借资金、资产置换等手段造成国有资产损失等问题，其中一些企业已无法持续经营。如成都东方电器科技实业有限公司，违规拆借资金额达1.23亿元，至2003年检查日尚有6432万元对外借款未收回，固有资产面临严重损失。

与往年情况相比，2003年会计信息质量检查中检查出的企业资产和利润不实的金额和比例都有所下降，但被检查企业的会计基础工作仍不够规范，字一定程度上还存在着违法违规问题，会计信息整体质量不容乐观，整顿会计秩序任务依然非常繁重。

朱熔基总理就多次就会计信息打假的问题做出重要指示，并约法三章，反复强调不能做假帐的重要性。他指出，会计制度是否健全，是银行存在的基础，没有健全的会计制度，根本无法对银行的真实业绩进行考核，更谈不上遏制国有资产的流失，当务之急是要认真建立健全的饿会计制度，必须建立铁的会计制度。朱总理在1999年3月5日第九届全国人民代表大会第二次会议上所做的《政府工作报告》中，谈到“贯彻依法治国方略，建设廉洁、勤政、务实、高效政府”1999年要着重抓好的三项工作时，更加明确的指出，要“依法整顿经济秩序，严厉打击经济违法犯罪活动。要加大执法力度，坚决改变有法不依、执法不严的现象，毫不手软的依法惩治经济犯罪分子。严格财经纪律，加强审计监督，维护社会信用，严肃查处乱设帐、造假帐、逃废银行债务的行为；大力惩治各种乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款，对行政性收费和罚没收入实行‘收支两条线’管理；强化市场监督，整顿市场秩序，严厉惩治制售假

冒伪劣商品以及其他违法活动；打击偷税、骗税、逃税、抗税等犯罪行为。规范和发展社会中介机构”。

当前我过经济正处在社会经济的转型时期，特别是加入世界贸易组织这一新状况，迫使我们不得不进一步加大以法治假的力度，在现有会计法律法规的实践经验上，吸取有益经验，并不断对现有会计体制加以改进，进行创新，加强对会计工作的管理，充分发挥会计工作在维护市场秩序，发挥社会主义市场经济中的作用。

二、会计信息失真的危害

1．影响整个经济的正常发展

会计信息是经济信息的基础，是经济决策的主要依据之一。基础或依据出了问题，甚至人为地制造或提供虚假信息，必然导致经济决策失误，影响整个国民经济的健康快速发展。从企业来讲，财务虚假，会计信息失真，既无法进行科学地内部核算，提高经济效益，又难以掌握市场信息和企业生产经营形势，制定正确的生产经营计划和发展战略，对企业的生产经营活动和未来发展极为不利，从国家来讲，如果企业和地方提供的会计信息不准确不真实，以此来安排和调节国民经济发展，既会严重影响经济、科技、教育和社会发展，也会严重影响人民物质文化生活水平的提高，从而影响整个国民经济的快速、健康、有序发展。

２．破坏市场经济秩序

市场经济秩序是法制经济秩序，秩序经济。从宏观经济来讲，国家经济建设和发展需要有良好的经济环境，就是从微观经济来讲，企业的生存和发展，同样一刻也离不来良好的经济秩序。一方面，市场经济条件下，存在着大量委托代理关系，这种关系存在的前提是委托代理双方的信息对称和彼此的社会信誉，没有信誉基础，互相欺骗，就会造成市场秩序混乱，影响新型流通关系的建立和维持，生产和销售就可能在很大程度上受阻，从而影响企业再生产。另一方面，不做假账是国家管理经济、加强监督的基本要求，为了维护社会主义市场经济中所有各利益关系方的会计权益，尤其需要各企业单位确保真实、完整的会计记录，并提供真实的财务会计报告。如果其中一方提供虚假的会计信息，必然产生欺诈行为，既破坏双方的协作关系，又损害各自的经济利益，更破坏市场经济公平、公正和公开原则。

３．腐败滋生的温床

反观我国目前社会经济秩序存在的一些混乱现象，几乎都与造假有关。腐败现象最突出的表现是钱权交易。而造成这种状况的原因除了运用权力过程缺少有效的机制外，主要是经济秩序混乱。其中已经发生的许多腐败现象，几乎都与做假账有着和千丝万缕的联系，腐败分子的许多腐败行为或多或少地是借助做假账才得以实现的，假账是滋生腐败的温床和条件。做假账的主要责任者是企业领导，但会计人员往往在腐败行为中扮演着助纣为虐的不光彩角色。无论是主动还是被动，做假账的结果还是十分恶劣的。从积极的角度来看，如果所有的会计从业人员都能做到不做假账，大多数的腐败行为就失去了实现的条件，失去了藏身之地，甚至被防患于未然。

三、会计信息失真的原因

１．制度有缺陷

做假账是一种违法行为，其产生的原因固然是多种多样的，但制度方面的缺陷是根本性的。一是企业财务制度不健全，缺乏严密、细致、周到、程序化管理，给做假账提供了方便；二是企业管理制度混乱，企业内部生产经营过程缺乏严格的协调管理机制，往往使企业的管理游历于企业管理体制之外；三是企业领导体制不健全，权力高度集中，决策不民主，一个人说了算，又缺乏必要的监督。

２．会计人员素质不高

说制度有缺陷是相对的，主要是指现在还缺乏一套行之有效的、使做假账的人无空可钻的制度和体制。但制度毕竟是死的，而人却是活的，有道是“魔高一尺，道高一丈”，无论制度怎样完备，对于绝顶聪明的人来说，总会有办法对付的。所以，从一定意义上来讲，做假账还是最主要的因素。为什么同样的制度、同样的企业、同样的环境，有的人做假账，有的不做，有的企业有假账现象，有的企业就没有。根源还在于会计人员政治素质不高，认识不到做假账的极大危害性；法律意识不强，不认为做假账是违法行为；道德素质不高，缺乏起码的职业道德。

３．狭隘的部门利益作祟

做假账可以说是一种比较普遍的现象，无论是国有企业、集体企业、民营企业，还是“三资”企业、私营企业、个体经营者，都有做假账的问题。所以有那么一些企业和个人置法律与政策不顾，敢于冒那么大的风险做假账，根本原在于追求和保证一方的经济利益。尤其是在经济体制转型时期，在整个社会经济体制还不健全的情况下，所有制的大调整，特别是随着消费方式的急剧变化，消费迅速商品化、个人化，各方面的压力都会集中于能直接左右人们收入的企业，迫使企业领导者不得不考虑局部和集体利益。这就可能使企业领导者在“为了大家的利益”的“理由”下，堂而皇之地做假账。

４．不正之风影响

做假账本身就是一种腐败行为。但它的存在，与整个社会风气和环境有关系，特别是与党政部门的不正之风息息相关。一方面，由于干部选拔任用和政绩评价方面缺乏有效的制度，迫使少数权欲和钱欲熏心的人，通过做假账“堆砌”“政绩工程”，以求得提拔升迁。另一方面，少数政府管理部门中的一些掌握企业生杀大权的办事人员，“吃、拿、卡、要”现象严重，不给好处不办事，给了好处乱办事。这样，企业为了尽快拿到政府的批文或政策支持，就不得不通过造假账，来支付用于行贿方面的开支。

５．执法不严，处罚偏轻

我国现行的会计法律法规包括《会计法》、《企业财务会计报告条例》、《企业会计制度与会计准则》等。一方面，一些执法人员财会业务水平不高，对企业提供的饿会计信息真实与否难以甄别，一些造假这“经验”越来越丰富，手段越来越诡秘。一些执法人员由于所学专业和行业财会制度各异等原因的局限，加上近几年来财务会计制度变化较快，对错综复杂的会计信息资料的执法难度越来越大。另一方面少数执法人员即使发现了企业造假，不是“以权代法”而搁浅，就是“以罚代法”或业务不熟而敷衍搪塞，由于惩罚力度不够，使得造假“成本”过低，不能伤筋动骨，企业管理层受自身利益驱使，检查过后，照“假”不误。由于一些部门执法不严厉，造假者心存侥幸，容易造成有法不依、执法不严、违法不究的问题，使得有关会计法律法规不能发挥应有的规范作用，降低了法律的威慑力和严肃性，在一定程度上使会计信息失真更加严重。

６．监督机制不完善

从企业内部来看，由于企业治理结构不完善、内部控制制度不健全，对企业负责人缺乏合理的激励与约束机制，造成企业内部管理混乱，财务决策和财务收支失控，会计信息生成和披露缺乏有效的监督制约机制；同时，由于会计人员执法地位不独立，会计活动受到单位负责人的指使，使得会计信息不能真实地反映企业的财务状况和经营成果，造成会计信息失真。从外部监督机制来看，由于多种因素的制约，注册会计师不能发挥应有的监督作用，有些注册会计师由于缺乏风险意识，法制观念淡薄，

或受利益的驱动，不能独立、客观、公正地执业，出具虚假的审计报告，不仅不能对会计信息实行有效监督，而且助长了会计信息失真现象。

７．会计人员管理体制的根本缺陷

根据我国目前的情况来看，企业的会计人员（实行会计委派制的除外）是企业的职工，他们的报酬、提升、享受福利，甚至在工作中的人际关系，都依赖所在单位，受到单位领导的控制，这就使得会计人员很难坚持原则。尽管新的会计制度对单位负责人有了责任规定，但并没有解决这一问题。坚持原则的会计人员往往是“吃不开的”，他们会被“穿小鞋”、受排挤，甚至遭到打击报复，有些打击报复又是很难让人说得请的，坚持原则的会计人员不多，甚至有的会计人员觉得“自己的衣、食、住、行、用都得靠本单位的经济效益”，认为自己是在“提高企业的经济效益”，并非弄虚作假，导致会计人员心甘情愿地提供假的会计信息。这也是由于“人”的素质决定的，不论是企业领导的素质还是会计人员的素质，都存在有缺陷，使他们不能或不想提供真实的会计信息，从而造成信息的失真。

四．当前会计制度上进行的一些积极探索

在认识到现行会计制度的作用以及其缺陷的前提下，我们可以看到目前国家有关会计制度改革的一些新举措，这里重点谈一谈近几年来才出现的“集中核算体制”和出现较早的“委派制度”。

１．集中核算体制

当前，在行政事业单位，许多县市地区都实行了这一会计制度。这一制度最大的特点就是对所辖单位的一切重要会计事项进行集中核算，各所辖单位只设置少量财务会计人员。这一制度对目前的会计制度改革有极大的推动作用，表现在以下几个方面：

（1）   实行会计集中核算，使行政事业单位的从源头上杜绝了腐败

在行政事业单位这个特殊的经济领域里，腐败现象屡见不鲜，如公款吃喝、贪污受贿、慷国家之慨办私人之事等等。尽管腐败的原因是多方面的，但很重要的是单位会计监督软弱无力，票据审核把关不严，导致单位的财务收支行为失去约束。在单位内部设置会计核算机构，增强了会计人员对单位的依附性，会计人员作为单位的“内部人”，有的“不敢管”，有的“不愿管”，有的“管不了”，出现了会计人员站得住的顶不住，顶得住的站不住倾向，实行财会集中核算，抓住了会计这个关键环节，也就是抓住了遏制腐败的关口。单位的一切经济活动，都是通过会计进行记录、反映和控制的，会计记录是否准确，反映是否真实，控制是否有效，将直接反映到财会核算上，只有确保会计核算的规范运行，才能从源头上铲除滋生腐败的条件。同时，取消了各单位银行帐户，对单位资金实行集中核算管理，可以有效地防止截留、垫支、挪用财政性资金等现象的发生，促进“收支两条线”规定的落实，为实行领导干部经济责任审计提供了便利。尤其重要的是，实行财政集中核算后，将使“小金库”失去存在的空间，有利于铲除“三乱”滋生蔓延的土壤。

（2）实行财会集中核算，对促进政府事业机构改革，规范会计基础工作，增加财务开支透明度有十分明显的作用

由财政部门统一代理资金结算和会计核算，是机构改革的基本精神，改革对各政府事业单位不论单位大小，都设置一名会计员和出纳员，不仅浪费了人力和物力，而且影响了行政工作效率，改革后则可以节约大量人头费、公务费和业务费。从规范会计基础工作来看，改革前，由于会计人员业务素质低，帐务处理不规范，很难为单位领导提供一套完整、详实的财务报表，容易导致单位会计信息失真、单位财务管理秩序混乱。实行财会集中核算之后，财政部门按照要求，通过考试择优录用，严格选拔财会人员，实行持证上岗，保证了会计人员的素质。同时，按规范化要求，定期提供会计报表，单位领导就会对各自的财务状况做到心中有数。可以合理运筹自己的资金，从增加单位财务收支透明度上看，通过财会集中核算，每个单位的资金来源、资金运用、节余多少等都准确无误地反映在会计报表上，单位收支多少、收支结构是否合理一目了然，避免了过去那种“领导签，会计报，群众不知道”的暗箱操作模式，可以让本单位的职工直接参与管理和监督单位的财务收支状况，可以督促各单位合法组织收入，合理调度资金。

２．会计委派制度

会计委派制度，也称会计人委派，即国家政府部门和产权管理部门以所有者的身份，对国有企业的会计机构负责人和会计总监等进行委派，以监督派驻单位的资产经营和财务管理的一种会计管理方式。从1998年初起会计委派制度在全国部分国有企事业单位进行试点，据近几年试点的情况来看：被派单位在经营机制、领导人员素质、财务监督及经济效益等方面都发生了积极的变化，在一定程度上强化了会计基础工作和服务监督，加强了会计服务功能，提高了会计信息质量，防止了国有资产流失。总的来看试点效果是好的。从本质上说，会计委派制度改变了原来的会计由经理任免的会计管理体制，而由国家和所有者直接委派。会计委派制度之所以能从产生到发展，就是因为其在控制“内部人控制”或避免会计信息失真方面有以下作用：

（１）改变了会计人员“内部人控制”的工具地位

由于会计委派制中国的会计直接由所有者委派，直接对所有者负责。在所有者和经营者目标不一致时，积极地为所有者谋利益，不会因违背经营者意愿提供真实会计信息而被罢免。会计委派制通过改变会计人员的身份，将作为“内部人控制”工具的会计变为控制“内部人”的力量。这种制度充分保证了会计人员的独立性，使会计信息质量大大提高。

（２）可以实行第一位监督，防损失于未然

我们知道，审计也是对企业经营情况的有效监督方式，但审计是一重事后监督，即使能够审查出会计报表中的虚假行为，但此时“内部人控制”行为早已发生，已给所有者造成了无法挽回的损失。实行会计委派制度，一旦“内部人”欲实行其控制行为，就会受到隶属于所有者的会计人员的监督和反控制，从而避免虚假信息的产生，防所有者损失于未然。

（３）可以低成本对“内部人”进行监督，强化所有者对“内部人”的监督力度

在所有者和经营者之间存在着信息不对称的情况，使所有者很难清楚了解“内部人”的真实行为，所有者为了获取必要的信息，就要付出相当大的代价。获取信息的成本决定了监督的力度，如果获取信息的成本大于监督带来的收益，监督就失去了意义。聘请注册会计师进行审计，成本是极高的，高昂的成本必然内削弱所有者对“内部人”的监督，从而导致会计信息失真现象屡禁不止。而实行会计委派制度，使会计隶书于所有者，就可以把第一手的真实资料提供给所有者，所有者根据这些信息对“内部人”进行监督的花费的成本相应地要小的多。低成本又不然会强化所有者对“内部人”的监督力度，从而更好地控制“内部人”，实现会计的核算与监督职能。

可以预见，未来的会计改革必定会沿着这种“财会集中核算”的方向进行，但全面考虑之下，如何将这种局限于行政事业单位内部的集中核算制度推广到各个行业领域，就需要秉承其内在改革精神，创造出一种完整、明确、有效的会计制度——会计派遣制度。

五、关于会计派遣制度的构想

首先，会计派遣制度不同于会计委派制度。所谓会计派遣制度，是指由会计监管机构派出由其考核的合格的会计人员进入政府企业事业单位，进行会计监督和核算的一种新的会计体制。它有以下几个新的特点：

１．会计监管职能得到扩大与加强

会计监管机构（同现设会计局）不仅要负责对会计人员的从业资格和职称考核，还要直接对其工作进行派遣，并全面负责对会计人员的业绩、职位和职称的评定，由此确定其工资奖金等待遇。会计人员工资等费用由其所属会计监管机构直接负责发放，会计监管机构负责对所属会计人员的直接领导。

２．会计人员的配备申请制度

各级政府事业单位和企业在成立之前，鼻息到行营会计监管机构进行会计人员的配备申请，该申请的批准与否，将直接作为其成立的法定条件之一。凡未进行此申请或申请后未经批准而成立的单位，属于违法成立，会计监管机构有权责令其终止运行，并对相关责任人处以相应的处罚。

３．会计税制度

政府事业单位和企业经批准成立后，应缴纳相当于其配备的会计人员所需费用的会计税（具体税率待定）。会计税资金将用于会计监管机构的会计人员工资的发放。

４．用人单位的自主用人权利

政府事业单位和企业必须在按照所申请的内容进行会计人员配备，同时，将所配备的会计人员资料报相应会计监管机构审核、备案。

５．会计人员的合法操作的抗干预性得到加强

会计人员在受聘后，应按照《会计法》和国家统一会计制度的要求进行业务操作，不得违法操作，不得接受任何形式的馈赠。其所在单位如对其会计人员工作不满意，经报会计监督机构审核，经调查如确因会计人员的业务素质不合乎要求，可以批准单