我国城市负债经营中存在的问题与解决建议

多方举债负债经营在城市建设中发挥着十分重要的作用。然而城市负债经营引致了许多城市过度举债、无力还债，甚至拖欠建设工人工资，导致社会的不稳定。本文拟从财务学视角分析城市负债经营中存在的问题，并就如何加强城市经营中的负债管理提出一些建议。
一、我国城市负债经营中存在的问题
第一，举债目标不明，方向不清，缺乏风险意识。城市负债经营是城市经营过程中解决资金来源的重要渠道，可缓解城市建设中仅靠财政资金供给的压力。城市举债是城市理财中重要的财务活动，必须首先明确举债的财务目标，明确举债资金的使用方向，提高资金的使用效率。然而，我国不少城市举债无目标、无方向、无计划，片面地认为举债就是从银行获取贷款，取得资金，盲目投资，结果导致负债资金使用的效果不佳，负债难以偿还。另一方面缺乏风险意识，城市负债可能会带来违约风险、金融风险等多种风险，如果缺乏风险意识，就会增加举债的随意性、盲目性和举债规模不当，增加地方政府的财政负担和压力，同时影响地方政府的诚信形象。国务院发展研究中心研究员岳颂东曾说，有些城市甚至是县政府所在的镇，把项目搞得很大，一举债就是几亿元，对如何还债却没有很好地加以策划和规范。
第二，举债渠道单一，形成新的金融风险。据建设部不完全统计，绝大多数城建项目资金来源中的70％～90％均为银行贷款或者通过其他途径借贷而来，同时由于城建项目具有回收期长、公益性等特点，这种过多依靠银行贷款的单一筹资渠道不仅形成了过重的财政负担，而且加大了金融风险。
第三，缺乏有效的偿还保障机制。城市建设的各项活动都离不开资金的支持，建设资金的不足是大多数城市面临的共同问题，举债是解决资金缺口的现实选择。从本质上讲，地方城市建设举债属于地方财政透支，地方财政能否承担这么大的债务包括金融债务、建设债务必须慎重考虑，不能把子孙的钱花光，这任政府不管下任政府的事（宋彦复，2004）。如1995年5月30日通航的珠海机场于2005年因负债累累被香港参股，珠海机场耗资69亿元，仅基建拖欠的债务就达17亿元。由于拖欠巨额工程款，天津航道局等多家债主上门“追数”，从此，珠海机场所有的经营收入包括机场建设费、客货销售收入被冻结，用于偿还债务。
第四，举债规模过大、缺乏适度举债理念，举债资金的运用缺乏科学论证及监督。负债资金是借来的，其运用必须符合成本效益原则。但是很多城市建设项目缺乏科学论证，盲目跟从，追求所谓的“跨越式发展”和“政绩工程”，投资规模不受政府有效支付能力约束，投资成本不受预算边界约束，任意扩大贷款规模。据最新的调查表明，我国县一级政府“破产”者甚多。另据有关专家估计，我国县乡政府债务已突破1万亿元。据财政部有关人士透露，目前财政部认可的数额是4000多亿元。同时借款项目缺乏严格、科学的论证，预期效益实现不了，投资无法收回，加上长期以来对债务风险认识的不足，从上到下都缺乏严格有效的管理约束机制，使债务越来越大。
二、加强城市负债经营管理的建议
（一）树立正确的举债观。城市负债与企业负债一样，必须确立资金成本观念、时间价值观念、风险观念、适度举债观念。
首先，任何资金的取得与运用都不是免费的（实际上财政资金的运用也是以提供公共服务和产品为代价的），负债资金必须定期支付利息，纵然是以政府信誉担保的负债也是如此，这是客观经济规律的要求，也是确保社会主义市场经济健康有序发展的必然要求，任何认为政府举债就可不计成本的想法是错误的。
其次，要确立资金的时间价值观念。未来的1元钱与今天的1元钱是不等值的。今天借来的1元资金在未来必将付出高于1元的资金。举债资金在时间价值规律作用下将像雪球一样越滚越多，“破产”的风险越来越大，可见，城市负债经营中树立时间价值观念极为重要性。
再次，城市负债经营必须树立风险观念。城市负债经营面临违约风险、“破产”风险、金融风险等风险。现在许多城市搞建设，负债规模少则几百万元、多则几千万元甚至几亿元，这种规模的负债以政府的信誉为保障，一旦偿还期限临近，城市就面临违约风险，进而形成“破产”风险。随着时间的推移，负债会形成金融机构的不良资产，将严重影响我国的金融秩序，并最终影响社会主义市场经济的发展。
最后，城市经营中的负债应保持适度性。城市负债也存在负债的边界。浙江省审计厅2005年对浙江省29个市、县（市、区）2003年底地方政府负债情况进行审计调查后的审计报告指出，这些地方政府的平均负债水平在54%左右，最高已达158%，并呈进一步增长态势。另据有关资料显示，西安市城建投资中贷款比例开始明显加大，在2004年的城建投资中，贷款比例为36.62％，2005的贷款比例高达56.8％；2001年以前，政府财政债务仅有29亿元，2002年～2004年，财政债务高达63亿元，2005年达到110亿元。2006年“两会”期间全国政协常委冯培恩说：“地方政府债务危机损害政府的形象和公信力，过度负债影响经济和社会的发展，甚至危及社会稳定。”可见，过度负债对经济和社会发展的不良影响。因此，联合国认为，发展中国家城市基础设施投资占GDP的比重为4％，我国经济学界认为负债规模占同期城市建设资金的20％～50％比较合适，据此推算城市建设投资举债额度占同期GDP的1％～2％为宜。
（二）创新金融工具，多渠道筹集城市建设资金。加快城市化进程，建设小康社会，必须大力发展城市公共设施建设，这就要求大量的资金作后盾，而我国是一个缺乏资金的发展中国家，财政资金难以满足城市建设资金的需求，同时城市公共设施特殊的经济属性（公共品属性和自然垄断属性）导致融资活动和能力明显低于企业的融资活动，这样造成城市建设资金需求与供给的较大缺口，两者的矛盾迫切要求不断拓宽城市建设资金的融资渠道和创新多样的融资方式，传统的单纯依靠财政资金或负债以银行贷款为单一资金来源很难解决好这种矛盾，必须实施多元化的债务结构和合理的资金结构。一方面要合理安排政府资本、私人资本及社会资本的结构比例关系，另一方面要优化债务结构，创新金融工具，合理安排长期债务与短期债务的比例、国内债务与国际债务的比例、银行贷款和国债的比例，充分并广泛地采取银行贷款、建设债券、项目融资（BOT、ABS、TOT等）、可转换债券、融资租赁、股票、国际债券等多种融资方式。这样不仅可以筹集更多的建设资金，而且可分散“破产”风险、金融风险、违约风险等债务风险，从而实现各方共赢。
（三）建立健全城市负债偿还保障机制。目前，不少城市债务规模庞大，而且结构分散，一些城市财政已经超负荷运转，城市债务风险正在日积月累，不断增加。为此，应从以下几个方面建立城市负债偿还保障机制：
1、加强城市负债的统一管理。其一，各级城市政府要设立专门的部门管理负债，做到心中有数；要按照分级审批和受益偿还原则进行债务运作，总量动态控制举债规模。其二，行政干预与财务比率管理相结合，各市县要以负债率（负债余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（债务余额与当年可支配财力的比例）、偿债率（还本付息额与当年可支配财力的比例）为重点，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，三项指标的上限分别为10%、100%、15%。
2、强化诚信建设，以便可持续举债。近年来，随着城市建设规模的扩大，城建举债资金投入不断增加，一些城市的举债规模已严重超过政府的举债能力，出现了拖欠工程建设款等有损政府信誉和形象的不良现象，影响了举债的可持续性，也影响了社会稳定。可见，城市政府要不断强化诚信意识，积极落实还贷措施，增强城市政府的公信力，同时也有利于持续举债。
3、积极开辟偿债渠道，优化债务结构，避免偿债风险。一般情况下，城市负债可一部分纳入财政预算，但这远远不能满足偿债的需求，必须积极开辟偿债渠道：一是以地补路；二是成立城投公司并归集优质资产进行有效运营，增强偿债能力；三是建立债务清偿风险基金，强化风险意识，按照债务余额的一定比例建立地方政府债务清偿准备金，以防范财政风险；四是一部分准公共产品的运营收入。
4、降低城市负债资金融资成本，减轻还款压力。城市债务资金来源有银行贷款、建设债券、项目融资（BOT、ABS、TOT等）、可转换债券、融资租赁、国际债券等，不同的来源方式，偿还条件、期限、风险、利息支付方式等不同，如果加以科学组合和搭配，一定程度上可以降低举债成本，从而减轻还款压力。
（四）改革政府财务会计制度，编制政府债务预算。现行政府会计核算实行的是收付实现制，不利于全面完整地反映政府一个财政年度内发生的全部收支活动，尤其是政府资产负债的变动情况。因此，政府会计应遵循权责发生制原则，在编制年度财政预算时还编制政府债务预算，记录并反映政府债务的规模及数量，以适应政府举债规模不断扩大和债务来源日益多样化的要求。
（五）建立健全城市负债的风险预警机制和信息披露制度。按照“谁借谁还谁受益”原则，建立借用还相统一、责权利相结合的负债管理机制，严格举债程序，明确偿债责任；进一步完善政府担保法规和整顿政府担保行为，强化风险意识，建立一套符合国际惯例的财政风险预警和评估体系，建立基于信息技术的数据库管理信息系统和债务信息披露制度。这样一方面将城市负债进行量化管理，另一方面有利于社会各界进行监督，提高负债资金的运用效果。
随着我国城市现代化建设步伐的加快，城市负债将成为城市经营过程中重要的财务活动，加强城市负债的管理和构建科学有效的负债偿还保障机制不仅具有十分重要的现实意义，而且有利于提高城市举债经营的效果，促进和谐社会的发展。