我国能源税改革的政策取向
——兼论燃油税的开征

    越来越多的理论研究和实证分析表明,能源与经济增长存在长期的均衡关系,可持续性的经济增长需要有可持续性的能源产出作支撑.但是,煤炭,石油,天然气等常规能源的有限性及所带来的环境问题使得世界各国政府重新审视其能源战略.各国的能源战略有两个导向:一是节能降耗,致力于节能技术和节能产品的研发;二是开发利用替代常规能源的新能源,使能源消费结构向高效,清洁,可再生,低碳或者无碳的核能,太阳能和风能等方向发展.税收政策是国家宏观调控的重要工具,在促进常规能源节约,可持续利用和新能源的推广上具有其他经济手段难以替代的作用.近年来,燃油税的开征成为社会热点,国家有关部门明确表示,将在"十一五"期间择机开征燃油税.燃油税属于能源税,是能源税制的一个重要组成部分,可以说,燃油税的开征将揭开我国能源税制构建和完善的大幕.
一,能源及能源税制的界定
(一)能源
     对能源的解释有多种:世界能源大会(WEC)认为,"能源是使系统能够产生对外部活动的能力";《大英百科全书》的解释是:"能源是一个包括所有燃料,流水,阳光和风力的术语,人类用适当的转换手段便可让它为自己提供所需的能量";《科学技术百科全书》的定义:"能源是可从其获得热,光和动力之类能量的资源";中国的《能源百科全书》说:"能源是可以直接或经转换提供人类所需的光,热,动力等任一形式能量的载能体资源";1998年1月1日起实施的《中华人民共和国节约能源法》把能源定义为:"煤炭,原油,天然气,电力,焦炭,煤气,热力,成品油,液化石油气,生物质能和其他直接或者通过加工,转换而取得有用能的各种资源".
    根据以上,我们把本文中的能源定义为:能源是可以直接或通过转换提供人类所需的有用能的资源.能源有很多分类,其中按开发利用状况可以分为常规能源和新能源两种:常规能源是长期广泛使用,技术上较为成熟的能源,如:煤,石油,天然气等;新能源是一种已经开发但尚未大规模使用,或正在研究试验,尚需进一步开发的能源, 如:核能,地热,海洋能,太阳能,生物能,风能等.
(二)能源税制
    能源税制有广义与狭义之分,广义上的能源税制包括一切对能源有作用的税种和税收条款,甚至可以包括各种法定征收的费用;狭义上的能源税制,仅指针对某种或者某类能源专门制定的能源税种.
    在本文中,采用广义上的定义:所谓能源税制是指一切可以直接或间接用于能源节约与利用目的的税收政策的总称.能源税可以分为能源生产税,能源消费税和能源特别税三种:能源生产税是指调节能源生产的相关税种,主要包括增值税,资源税等;能源消费税是指调节能源消费的相关税种,主要包括消费税,燃油税等;能源特别税是指与能源没有直接关系,不直接以能源为课税对象,但客观上起到了节约能源作用的税种.
二,我国能源税制的现状和存在的问题
(一)我国能源税制现状
    目前,我国尚未开征专门的能源税,现行的能源税制主要集中于一些税种的相关政策中.归纳起来,主要有以下几个方面:
1.能源生产税
(1)增值税.现行增值税在对能源普遍征收的基础上,采取了鼓励节约能源的政策:第一,自2001年1月1日起,对利用煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩生产加工的页岩油及其他产品,利用城市生活垃圾生产的电力,在生产原料中掺有不少于30%的煤矸石,石煤,粉煤灰,烧煤锅炉(不包括高炉水渣)及其他废渣生产的水泥实行即征即退的政策.第二,自2001年1月1日起,对利用煤矸石,煤泥,油母页岩和风力生产的电力,部分新型墙体材料产品实行按应纳税额减半征收的政策.第三,自2004年1月1日起,对利用石煤生产的电力按增值税应纳税额减半征收.
(2)资源税.对开采原油,煤炭,天然气等资源的企业和个人,按其开采应税资源的开发条件和资源赋存条件,确定其税率,并以应税资源的销售数量和自用数量为计税依据,其目的主要在于调节开采资源所形成的级差收入.2005年7月1日起,国家普遍提高了油气资源税的税率,但仍属较低的水平.
2.能源消费税
(1)消费税.消费税中涉及到能源的主要有以下几方面:第一,一部分能源产品如成品油(包括汽油,柴油,石脑油,溶剂油,润滑油,燃料油,航空煤油等7个子税目)和高耗能产品如小汽车(包括乘用车,中轻型商用客车两个子税目),摩托车,游艇等纳入征税范围.第二,对最大设计车速不超过50km/h,发动机汽缸总工作容量不超过50ml的三轮摩托车不征消费税.第三,对生产销售达到低污染排放值的小汽车减征30%的消费税.
(2)企业所得税.第一,企业利用废水,废气,废渣为主要原料进行生产的,可在5年内减免所得税.第二,对《当前国家鼓励发展的环保产业设备(产品)目录》(第一批)公布的环保设备(产品)给予一系列的所得税优惠政策.第三,对外国企业向我国提供节约能源和环境保护方面的专有技术而取得的使用费,按10%的税率征收所得税.其中技术先进,条件优惠的免征所得税.第四,对从事能源项目建设的生产性外商投资企业,经营期在10年以上的,从生产获利年度开始所得税征收实行"两免三减半",对在海南和上海浦东新区从事电站,水利等能源建设项目的外商投资企业,经营期在15年以上,经企业申请,从开始获利年度起,所得税征收实行"五免五减半".第五,盈利企业研究开发新产品,新技术,新工艺所发生的各项费用比上年实际发生额增长达10%(含10%)以上,其当年实际发生的费用除规定据实列支外,可再按实际发生额的50%直接抵扣当年应纳税所得额.
3.能源特别税
(1)车辆购置税.车辆购置税从2001年1月1日起开始征收,纳税人在应税车辆购置环节一次性按照10%的税率计算和缴纳.
(2)车船税.《中华人民共和国车船税暂行条例》自2007年1月1日起施行,原有的《车船使用税暂行条例》和《车船使用牌照税暂行条例》同时废止.与原有的车船使用税相比,提高了车船税的税率.而且,规定不耗费能源的非机动车是免征车船税的.
(3)关税.自1998年1月1日起,对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口设备,在规定范围内免征进口关税和进口环节增值税.
4.涉及新能源的税收政策
(1)对以玉米为原料的燃料乙醇生产企业免征5%的消费税和17%的增值税.
(2)对人工沼气的生产按13%的税率计征增值税;对小水电企业生产的电力按 6%的税率计征增值税;从2001年开始,对利用风力生产的电力产品实行按增值税应纳税额减半征收;对部分我国尚不具备生产能力的可再生能源发电设备和零部件进口实行免增值税或低税率.
(3)明确以动植物油为原料,经提纯,精炼,合成等工艺生产的生物柴油,不属于消费税征税范围.
(二)我国能源税制存在的问题
应当肯定,上述能源税制在节约和有效利用能源方面发挥了重要的作用.但是也存在着相当的问题:
1.没有一个完整的能源税制体系
现行税制中没有独立的能源税种,能源税制的作用不是太明显.而且,没有形成一个以保护环境和节约能源为主要目标,各税种,税制要素相互配合,相互联系和制约的相对独立的税制体系.
2.相关税种的设置不利于能源的节约与利用
增值税中,对暖气,冷气,热水,煤气,石油液化气,天然气,居民煤炭制品等实行13%的低税率,不利于能源的节约.在作用度较大的消费税中,仅对能源消费中占较低份额的汽油,柴油征税,却未将煤炭这一能源消费主体纳入征收范围,不利于能源消费结构的调整和污染控制,此外,成品油税率偏低.企业所得税中,针对节能和改善能源结构的税收优惠较少,特别是对节能技术和新能源的研发没有更加特殊的税收优惠措施.资源税的设计上,一是税率偏低;二是计税依据是应税资源的销售数量或使用数量,对纳税人已开采而未销售或未使用的则不征税,这在一定程度上加剧了纳税人对应税资源的无序开采.车辆购置税的税率一律为10%,没有体现出国家鼓励小排气量车的政策导向.车船税的税率偏低,在一定程度上鼓励了车船的使用,不利于节约能源.
3.缺乏针对新能源的税收优惠
新能源代表了今后能源的发展方向,国家应从多个方面为新能源的开发和利用创造条件.而我国现行税制中针对新能源的优惠政策很少,不利于新能源的开发和推广.
三,国外能源税制的经验借鉴
从国外的实践来看,能源税制是一个复杂的体系,分布在税收体系的各个方面.在能源政策上,各个国家由于历史传统,经济发展水平等方面的原因,能源税制不尽相同.
(一)常规能源税
国外的能源税收主要是针对常规能源的,为了增加借鉴度,我们选取了能源税制比较完善的美国,瑞典和经济比较发达的英国,日本等国作为参考.(详见表1,表2,表3)
表1 典型国家能源生产税汇总
国 家
税种和主要税收政策
美 国
1980年,开征能源额外利润税,并且规定对所购买符合标准的设备加速折旧;州资源税;
英 国
石油开采税;石油收益税;预提石油开采的公司所得税;
日 本
石油税;电源开发促进税;
瑞 典
能源增值税;
表2 典型国家能源消费税汇总
国 家
税种和主要税收政策
美 国
联邦消费税中的燃料税;州消费税中的汽油税;电力销售税; CO2 税;SO2税;
英 国
燃料税;烃油消费税;强化资金津贴计划,允许企业在采购符合要求技术的第一年申请100%资金补贴的权利,财务上可以从当年缴纳利润中扣除相当于节能技术投资部分;
日 本
汽油税;石油液化气税;航空燃料税;汽油交易税;企业购置政府指定的节能设备,并在一年内使用的,可按设备购置费的7%从应缴所得税中扣除,以应缴所得税额的20%为限,并可在普通折旧的基础上,按购置费的 30% 提取特别折旧;
瑞 典
对石油,煤炭,天然气征收一般能源税;汽油和甲醛税;CO2 税;SO2税;
表3 典型国家能源特别税汇总
国 家
税种和主要税收政策
美 国
有的州不收汽车购置税,有的州征收,最高的税率也仅收6%;
英 国
机动车辆税;
日 本
地方道路税;汽车重量税;汽车税;汽车购置税;轻型汽车税;免除进口能效设备的进口关税;
瑞 典
里程税;机动车税;环境税;汽车销售税;
(二)新能源税
新能源具有可再生性,环境友好等优点,开发利用新能源是人类解决能源危机的最优途径.近年来,国外在制定或修改能源法案时,都对新能源的开发和利用从税收政策上予以保护.
1.美国新能源税收政策
(1)原有政策
第一,直接减税.对太阳能和地热项目永久性减税10%,但这一规定对电力公司是无效的;对风能和生物质能发电实行为期10年的产品减税(适用于1999年6月1日前投入运营的设备);对于符合条件的新的可再生能源及发电系统(指1999年10月1日至2003年12月30日之间开始运行的发电系统),并属于州政府和市政府所有的电力公司和其他非盈利的电力公司也给予为期10年的减税,减税额为1.5美分每千瓦时.
第二,企业所得税抵免.范围包括:技术开发抵税.开发利用太阳能,风能,地热和潮汐的发电技术,投资总额的25%可以从当年的联邦所得税中抵扣,同时其形成的固定资产免交财产税;生产抵税.风能和闭合回路生物质能发电企业自投产之日起10年内,每生产1千瓦时的电能可享受从当年的个人或企业所得税中免交1.5美分的待遇.2003年,美国将抵税优惠额度提高到每千瓦时1.8美分,享受税收优惠的可再生能源范围也从原来的两种扩大到风能,生物能,地热,太阳能,小型水利灌溉发电工程等.
(2)2005年的新政策.美国2005年8月公布了能源新法案(EPACT,2005),新能源法案的重点是鼓励企业使用可再生能源和无污染能源,并以减税等措施,鼓励企业,家庭和个人更多地使用节能和清洁能源产品.该法案提出,在未来10年内,美国联邦政府将向全美能源企业提供146亿美元的减税额度,以鼓励石油,天然气,煤气和电力企业等采取清洁能源和节能措施;对新型核能电站提供免税优惠和贷款担保,并拨款开发清洁煤炭技术,发展风能;消费者购买家用太阳能设施开支的30%可以用来抵税;政府还将对购买汽油-电力混合动力汽车(HEV)的消费者,在住宅中使用节能玻璃和节能电器的居民减免税收,甚至居民在住宅中更新室内温度调控设备,换节能窗户,通过维修制止室内制冷制热设施的泄漏等,也可获得全部开支10%的减免税收优惠.
2.印度新能源税收政策
(1)免缴增值税
印度为促进新能源行业发展,全部免除风电设备制造业和风电业增值税.
(2)关税优惠
印度为降低可再生能源企业的投资成本,对风电整机设备进口提供25%的优惠关税税率,散件进口不征任何关税.
(3)加速折旧
从1992年起,对风力发电设备实行100%的加速折旧政策.
(4)所得税抵免
从1992 年起,印度规定风力发电企业5年免缴企业所得税,工业企业利润用于投资风电的部分可免交36%的所得税.
除上述政策之外,印度的风电项目还可减免货物税,销售税及附加税等优惠政策.
(三)国外能源税的经验借鉴
尽管各国能源税收政策的方式和内容有所不同,但基本政策框架是相似的,有许多值得我国借鉴之处:
1.覆盖面广
能源税制的范围既包括能源生产环节和消费环节,也包括与能源消费相关的产业或商品;既包括鼓励常规能源的节约和有效利用,限制常规能源过度开采和使用的政策,也包括鼓励新能源发展的税收优惠政策.
2.适应国情
各国能源税的设置也是充分考虑到了本国能源生产,消费的特点和自身的经济发展水平,并且因地制宜,因时制宜.
3.充分利用税收优惠政策
税收优惠政策是能源税制的重要组成部分,国外能源税制中除了独立的税种外,无一例外的制定了许多税收优惠政策.
四,完善我国能源税制的对策
参照国际惯例,结合我国实际,在调整和完善能源税制的过程中,既要立足于我国能源政策的目标导向和节能战略的现实需求,又要考虑到我国税制的结构现状和发展方向;既要以间接引导为主,又要采取直接激励政策;既要采用鼓励性政策,又要与限制性政策相结合.
(一)能源生产环节——完善现有税种
1.完善增值税
增值税是一种价外税,利用其优惠政策除了能影响节能产品的生产外,短期内对产品的价格形成以及消费者的消费行为引导等方面效果并不明显.具体而言,增值税的完善应从以下几个方面展开:一是扩大"增值税转型"的适用范围,企业购买的符合节能要求的设备可以一次性抵扣进项税额;二是对暖气,冷气,热水,煤气,石油液化气,天然气,居民煤炭制品等实行17%的税率;三是降低再生能源企业的增值税率,同时,对列入国家《节能产品目录》,《关于政府节能采购的意见》,《资源综合利用目录》范围内的产品都应给予一定期限,一定程度的税收优惠.
2.改革资源税
一是考虑适当提高非再生性,非替代性,稀缺性的资源税税率,对给环境造成污染和破坏的产品课以重税;二是将资源税的计税依据由按销售数量或自用数量征税改为按生产数量,采储量征收, 限制企业对资源的无序和过度开采;三是改革现行对原油征收资源税的计税办法,改从量征收为从价征收,使国家能从原油价格上涨中分享部分收益.
(二)能源消费环节——开征新税种,改革现有税种
1.开征燃油税
燃油税在国外一般称为汽车燃油税,燃油消费税和汽油税等.从税收种类来看,它属于消费税,是使用费性质的消费税.海南省于1994年在全国率先试点实行"燃油费",其具体办法是:把公路养路费,道路通行费,过桥费和运输管理费合并成燃油附加费.从效果来看,"燃油费"的实施为海南公路事业的发展做出了重要贡献,但也暴露出很多不容忽视的问题,比如稽查人员数量的激增,部门用油数量的猛增,等等.国外和海南的经验教训为我们开征燃油税(费)提供了很多有益的借鉴,我国燃油税的开征还面临着许多难题:比如部门利益的协调,国际油价居高不下背景下的社会承受力等,这些难题国内许多的学者都做过专门的论述,我们在此不再一一叙述.
(1)征税范围的确定
从国外实践来看,燃油税的征税范围有小口径,中口径和宽口径之分:小口径燃油税的征税对象仅包括汽油;中口径燃油税的征税对象包括汽油和柴油;宽口径燃油税的征税对象为所有的燃油,既包括汽油,柴油,也包括天然气,煤油,燃料用重油等.我国的燃油税属于"费改税"的一部分.总的改革方向是以燃油税取代养路费,公路客运附加费,公路运输管理费等相关规费.因而,我国燃油税征税范围应定位于公路用油,可具体分为汽油,柴油和天然气三个税目.近几年,我国汽油,柴油的消费量增长迅猛,其中相当一部分是汽车用油的增长,统计数据显示,汽车业消耗了全部汽油80%和全部柴油的30%,成为耗能和排污的主要源头之一.可见,燃油税的征税对象主要为汽油,此外,汽车用柴油和天然气也应成为其组成部分.
(2)税率的确定
税率是燃油税设计中最为重要的问题,也是最难确定的要素.从国外的实践来看,多数国家燃油税的税率采用定额税率的形式,也有国家采用比例税率的形式.从税率的高低来看,不同燃油的税率高低是不一致的.我国燃油税的税率设计应当从以下两个方面考虑:一是用油者的承受能力;二是通过税率的设置体现国家的政策倾向.我国的燃油税中汽油税率设置应该采用比例税率和定额税率相结合的复合税率的形式,具体而言,定额税率的设置应该根据以下公式确定:
取消的收费总额
单位税额= ---------------------------
汽车的年耗油量
针对国际原油价格的持续上涨,应该在征收定额税率的基础上加征一道比例税率,但税率不宜过高.燃油税的开征主要面向公路交通,因而汽油以外的其他燃油,应采用较低的比例税率.
(3)征税环节和征收部门的选择
鉴于燃油税的调控作用和国外经验,燃油税应设为共享税,考虑到养路费等相关费用的现状,由地税局征收更为可行,中央可以按照一定的比例进行分成.
燃油税应该实行一次课征,征税环节可以在生产环节,批发环节和零售环节间选择.每一个流通环节的选择都有利弊,我们建议在批发环节征收,原因如下:第一,生产环节虽有征收成本低且税源足额的优点(目前我国90% 以上的成品油是由中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司两大集团所属的企业生产的),但税收收入的分配很难解决,在目前的转移支付制度下,势必会加剧地方"跑部前进"现象.而且,在成品油的生产环节,已经有消费税,不宜再增加一种商品课税.第二,消费环节征税虽然能有效的调动地方的积极性,但征税成本过高,由中石油和中石化两大集团直接管理的数量仅占总数的14%左右,通过零售加油站(点)销售的汽油,柴油不足全国汽油,柴油销售量的30%,可以预测,如果选择在销售环节征税,在目前的征管水平下,会流失大量的税款,而且私下交易肯定会扰乱成品油的市场秩序.第三,虽然批发环节征税也存在着征管成本较高等缺点,但可以充分调动地方的积极性,有效地解决中央和地方的收入分配问题,而且相对于销售环节征税,可以有效的防止税款的流失.
(4)配套措施
第一,公交车与出租车应给予一定的财政补贴,防止燃油税的征收影响相关行业的健康发展.
第二,农业,铁路,航空,航运,工业,矿山,发电,渔业,林业等部门也都是用油大户,其中农用柴油占柴油总消耗量的50%以上.因而,要采用科学的方法区分道路用油和非道路用油.实际上,在油中加入一些标志,便可将非道路用油进行区分,这种方式,多年前已经有了,非常成熟(杨志勇,2007).
2.开征碳税,SO2税
(1)开征碳税.碳税是减少碳排放的一种重要经济手段,目前世界上已有一些国家征收碳税,如芬兰,瑞典,丹麦,荷兰,挪威等欧盟国家.国内外的许多学者研究表明:征收碳税在减少CO2排放,节约能源的同时,一定程度上对GDP的增长起到了抑制作用.因而,在开征碳税的同时,应进行相应的税收改革,比如企业所得税,增值税等税种税负的降低,而且,碳税一般以含碳量作为是否征税和税率高低的标准.考虑到我国国情,碳税只是长期能源税制完善的一个环节,近期不易开征.
(2)开征SO2税.SO2排污收费是目前我国控制SO2污染的主要经济手段,该手段存在许多不足.随着我国税制的改革和完善,应尽快实施SO2收费改税.在SO2税制设计中应注意以下几方面:一是税基选择要适当.对于大型SO2排放源,可以通过实际监测SO2排放浓度来征收排污税;对于大量小型的排放源,可以设置在煤的消费环节中,依据煤产品的含硫量来征收消费税.二是税率设计要合理.该税率不宜绝对统一,要根据我国实际现状实行地区差别比例税率.
3.调整消费税
    一是扩大征收范围,将非应税的高能耗产品,资源消耗品及高污染产品纳入征税范围,如煤炭,对环境有害的电池,一次性餐饮用品,塑料包装袋等.二是提高现行一些应税消费品比如成品油的税率水平.三是适当调整消费税的优惠政策, 对符合节能和环保标准的汽车, 允许按照一定比例享受消费税减征的优惠.
4.完善所得税
    一是对生产节能产品设备的企业,给予必要的所得税直接优惠,如减半征收;对投资新能源,可再生能源以及清洁能源开发与利用的企业实行所得税低税率,甚至给予一定范围和时期的免税,以鼓励和扶持这些产业的发展.二是对购置生产节能产品的设备,可以在一定额度内实行投资税收抵免优惠政策;对生产新能源投资,可用新增所得税抵免一部分.三是对生产节能产品的专用设备,关键设备,可适当缩短折旧年限或实行加速折旧法计提折旧.四是加大对节能设备和产品研发费用的税前抵扣比例,如可规定企业当年发生的用于节能设备,产品的研发费用可以在所得税前据实列支,并可按已发生费用的一定比例在所得税前增列,建立研发专项基金,用于以后企业节能设备,产品的开发与研制.五是对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让,技术培训,技术咨询,技术服务,技术承包所取得的技术性服务收入,可予以免征或减征企业所得税和个人所得税.
(三)完善其他相关税种
1.调整车辆购置税,车船使用税政策
    一是对以清洁能源为动力,符合节能技术标准的车辆,可按适当比例给予减征车辆购置税的优惠,并按照不同的排气量确定差额比例税率.二是改革车船使用税的计税标准,对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度,实行差别征收.
2.关税
    一是调整出口货物退税率.取消对污染严重,能源耗费严重,附加值低的产品的出口退税政策,对低能耗类的出口产品,适当提高退税率.二是对高耗能,高污染产品增收出口税,以限制其出口,合理调整产业结构,减少不合理的能源消费.三是对国内确实不能生产或技术上达不到要求,将用于节能产品生产,节能效益非常显著的重大设备的进口,可以降低税率或免除关税.
3.重新开征固定资产投资方向调节税
    固定资产投资方向调节税是引导资金流向的重要措施,国家可以重新开征该税,对向限制发展的高污染和高能耗行业,比如水泥,电解铝等的投资征税,对向鼓励发展的新能源行业的投资则实行免税政策.